由于法律法規不健全、標準歸口管理混亂、標準滯后、缺失等原因，食品接觸材料產(chǎn)品的監管仍面臨諸多挑戰。

    豆漿機潤滑油污染、紫砂煲重金屬超標、熒光爆米花桶、氧化鈣干燥劑爆炸……近年來(lái)，因食品接觸材料含有有害物質(zhì)而引發(fā)的安全事件，猶如一顆“定時(shí)炸彈”，屢屢敲擊著(zhù)公眾敏感的神經(jīng)。

    食品接觸材料，是指用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設備。一方面，食品接觸材料用于包裝食品，可防止食品因受到空氣、光線(xiàn)、微生物等影響而變質(zhì)；另一方面，由于與食品直接接觸，食品接觸材料的化學(xué)成分可能直接移至食品中或與食品成分發(fā)生化學(xué)反應，引起食品品質(zhì)下降或食品安全問(wèn)題。

    “例如，果汁中的酸性物質(zhì)可能會(huì )腐蝕金屬包裝，使鉛、鎘和汞等金屬離子進(jìn)入果汁，累積在人體之中無(wú)法完全代謝，極易造成肝腎等器官功能衰竭。又如塑料包裝中的苯、甲苯、塑化劑等物質(zhì)遷移到食物中，將對人體產(chǎn)生慢性危害，增加人體患癌的風(fēng)險?！睆V東省質(zhì)監局副局長(cháng)高國盛說(shuō)。

    當前，食品接觸材料的有害物質(zhì)主要有雙酚A、增塑劑、甲醛及三聚氰胺、揮發(fā)性有機物、重金屬等等，這些物質(zhì)具有致癌、致畸、致突變的潛在毒性，可引發(fā)系統功能紊亂，特別是影響新生兒童的神經(jīng)系統的發(fā)育。

    逾七成企業(yè)未獲生產(chǎn)許可

    《瞭望》新聞周刊記者從廣東省質(zhì)監局了解到，國家質(zhì)檢總局從2006年開(kāi)始對食品接觸材料推行生產(chǎn)許可制度，但進(jìn)展緩慢。目前，僅有食品用塑料包裝、容器等制品，餐具洗滌劑、工業(yè)和商用電熱食品加工設備、壓力鍋等5類(lèi)100多種食品接觸材料納入生產(chǎn)許可管理目錄。

    近年來(lái)，廣東省先后出現了不合格密胺餐具、紫砂煲重金屬超標、豆漿機潤滑油污染等事件。為加強對食品接觸材料的質(zhì)量安全監管，廣東省質(zhì)監局先后到廣州、深圳、上海、山東、遼寧、吉林等省內外質(zhì)監部門(mén)、技術(shù)機構和企業(yè)進(jìn)行調研，并邀請高校專(zhuān)家座談，研究、探討食品相關(guān)產(chǎn)品監管問(wèn)題。

    2014年5月和6月，廣東省還兩次開(kāi)展全省食品接觸材料生產(chǎn)企業(yè)摸查登記工作。數據顯示，廣東省食品接觸材料生產(chǎn)企業(yè)共6146家，其中納入生產(chǎn)許可證管理的有2910家，核發(fā)生產(chǎn)許可證2921張，包括食品用塑料包裝、容器、工具等制品2390張，食品用紙包裝、容器等制品187張，餐具洗滌劑135張，工業(yè)和商用電熱食品加工設備171張，壓力鍋38張。未納入生產(chǎn)許可管理的3236家企業(yè)，主要生產(chǎn)包括陶瓷、金屬、玻璃等材質(zhì)的餐具、廚具、食品容器、食品生產(chǎn)設備和工具等，以及食品接觸機電產(chǎn)品，水處理劑，食品生產(chǎn)專(zhuān)用的印刷油墨、潤滑油等等。本文瞭望觀(guān)察網(wǎng)

    “由于有些地級市主要上報獲證企業(yè)，實(shí)際上還存在不少非發(fā)證產(chǎn)品企業(yè)，估計全省食品接觸材料企業(yè)實(shí)際上有接近1萬(wàn)家?！备邍⒄f(shuō)，對這些尚未列入生產(chǎn)許可管理目錄的食品接觸材料，由于產(chǎn)品標準滯后，監管依據不足、監管力量薄弱及監管經(jīng)費匱乏等原因，廣東省各級質(zhì)監部門(mén)主要采取監督抽查為主、風(fēng)險分析為輔的監管方式，監管力度相對薄弱。

    質(zhì)監面臨四大挑戰

    本刊記者采訪(fǎng)了解到，隨著(zhù)微博、微信等社交媒體的興起，食品接觸材料安全已成為媒體和公眾高度關(guān)注的話(huà)題。但相較食品安全，食品接觸材料被看作是食品安全的延伸，其實(shí)際重視程度遠不能與食品安全問(wèn)題相提并論。面對新形勢，食品接觸材料生產(chǎn)環(huán)節的質(zhì)量安全監管亟待加強，但現實(shí)操作中又面臨幾大問(wèn)題亟待解決：

    一是制度缺失，法律法規不健全。近年來(lái)，針對食品安全，我國出臺了一系列法律法規，加強監管。但目前尚未有專(zhuān)門(mén)針對國內食品接觸材料安全制定的法律法規和規章制度，食品接觸材料監管無(wú)法可依。

    二是標準嚴重滯后，管理歸口混亂。我國的管理法規和標準大多制定于上世紀八九十年代，對食品接觸材料的理化指標、衛生要求，添加劑對食品污染的控制、增塑劑的使用等等還處于20多年前的要求，特別是隨著(zhù)高分子材料的高速發(fā)展，一些食品接觸材料產(chǎn)品標準缺失，生產(chǎn)者無(wú)法可依，例如PES、PPSU等新型材料目前還沒(méi)有相關(guān)的衛生標準。由于生產(chǎn)產(chǎn)品新工藝的出現，一些重要標準的部分指標已失去意義，如GB9681聚氯乙烯成型品衛生指標中，聚乙烯單體殘留規定值為1mg/kg，這對于增加了去除殘留聚氯乙烯生產(chǎn)工藝的產(chǎn)品而言已經(jīng)沒(méi)有意義。此外，目前標準歸口管理單位眾多，行業(yè)標準與國家標準存在交叉、重復、脫節、矛盾等問(wèn)題，亟需完善食品接觸材料的標準框架。

    三是市場(chǎng)主體定位扭曲，無(wú)法建立有效的責任鏈條。目前國內以行政監管為主的市場(chǎng)監管模式，嚴重扭曲了作為市場(chǎng)主體的企業(yè)供給和消費者需求的權責關(guān)系，使市場(chǎng)主體責任處于被動(dòng)、從屬的地位，反而導致我國行政監管資源遠超發(fā)達國家，監管成效卻不明顯，違法行為屢禁不止。

    四是行業(yè)整體水平偏低，消費者安全意識淡薄。我國食品接觸材料生產(chǎn)加工行業(yè)中，小企業(yè)占大多數，相當部分企業(yè)沒(méi)有掌握產(chǎn)品的衛生標準和檢測方法，缺乏對產(chǎn)品衛生評價(jià)所需資料和自我檢測能力，加上從業(yè)人員素質(zhì)偏低，法律意識淡薄，產(chǎn)品不合格的情況屢有發(fā)生。同時(shí)，消費者過(guò)于關(guān)注食品本身的安全，而對食品包裝不當、使用不當所造成的食品污染等安全問(wèn)題關(guān)注甚少。例如，不少消費者存在將使用過(guò)的飲料瓶特別是塑料瓶灌裝熱茶或油類(lèi)物質(zhì)、酸堿性物質(zhì)等等，忽視了有毒有害物質(zhì)遷移可能導致的危害。

    本刊記者了解到，發(fā)達國家對食品接觸材料實(shí)施有效監管的基本模式，是以完善的技術(shù)法規體系為后盾，通過(guò)實(shí)施嚴格的市場(chǎng)準入制、制定可靠的質(zhì)量檢測方法及衛生限量，并通過(guò)不斷更新法規、檢測技術(shù)及加強監管來(lái)保障產(chǎn)品質(zhì)量安全。與發(fā)達國家相比，我國對食品接觸材料的管理，無(wú)論從法規與標準覆蓋的數量、立法和制標的程序、依據，還是執法理念、監管模式，都存在較大差距。本文瞭望觀(guān)察網(wǎng)

    在法規和標準體系方面，發(fā)達國家將對食品接觸材料的管理與對食品添加劑、食品本身的管理一起納入到整個(gè)食品安全管理體系中，并按照食品的監管體系來(lái)監管食品接觸材料。在生產(chǎn)環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量要求和處罰依據方面，對食品接觸材料的要求與對食品的要求同步進(jìn)行，將其作為食品生產(chǎn)的一部分?！岸覈捎跉v史和觀(guān)念等原因，食品接觸材料和食品向來(lái)是分別對待，可以說(shuō)，食品包裝安全一直被忽視了?！备邍⒄f(shuō)。

    值得一提的是，發(fā)達國家在評價(jià)一種新材料是否安全時(shí)，除考慮材料本身的結構、性質(zhì)外，還會(huì )充分結合其應用于食品的用途，以遷移量為基礎評價(jià)其對食品安全的影響，依此制定標準法規，而我國在此方面還是空白，還沒(méi)有系統性執行危險性評估原則。

    亟待完善市場(chǎng)監管治理體系

    廣東質(zhì)監人士及相關(guān)專(zhuān)家認為，建立食品接觸材料現代監管模式，一方面要落實(shí)企業(yè)的首負責任，形成可追溯的責任鏈條，弱化行政監管，強化民事訴訟，激發(fā)消費者的監督力量；另一方面，要以風(fēng)險分析為監管的基本模式，強化風(fēng)險預測和管理。建議國家從以下方面完善市場(chǎng)監管治理結構和治理體系。

    第一，制定食品接觸材料有關(guān)法律法規，規范市場(chǎng)主體的權責體系。推動(dòng)制定《食品接觸材料生產(chǎn)加工管理辦法》等政府規章或更高層次的立法，明晰市場(chǎng)主體的權責關(guān)系，發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用，讓政府監管回歸到合適的位置。同時(shí)，可參照歐盟的做法，制定指向明確的技術(shù)法規或者指令。這類(lèi)技術(shù)法規或指令可分三個(gè)層次，一是適用于所有食品接觸材料的“通用要求”；二是適用于某類(lèi)材料的“特定措施”；三是針對某些特定物質(zhì)的“單獨措施”。

    第二，修訂和完善食品接觸材料標準體系，為檢測和執法提供科學(xué)依據。針對目前標準滯后、缺失、相互打架等狀況，國家應協(xié)調各相關(guān)部門(mén)，界定食品接觸材料有關(guān)標準制定的權限職責。同時(shí)，根據監管工作的需要，可遵循先易后難、先急后緩的原則，制定標準工作路線(xiàn)圖，督促和指導企業(yè)完善企業(yè)標準，推動(dòng)完善行業(yè)標準和地方標準。

    第三，強化風(fēng)險監測與分析，及時(shí)化解區域性、行業(yè)性、系統性質(zhì)量安全風(fēng)險。風(fēng)險監測首先要建立信息來(lái)源模型，盡可能拓寬信息來(lái)源和獲取風(fēng)險信息的渠道，并對信息及時(shí)進(jìn)行甄別核查。風(fēng)險分析是食品接觸材料監管工作之源，用以指導各項法規和政策的制定和執行，及時(shí)消除風(fēng)險，保障安全。建議引入成本收益風(fēng)險分析方法，重點(diǎn)關(guān)注行業(yè)內存在的利潤增長(cháng)點(diǎn)，從而有效發(fā)現隱性風(fēng)險點(diǎn)。因為，當企業(yè)通過(guò)違法手段能獲取較高收益、而違法的成本又不夠高時(shí)，產(chǎn)品的質(zhì)量與安全就可能被犧牲。

    第四，建立和完善食品接觸材料監管的機構和機制，提高監管效率。理順食品接觸材料監管機構，應按照政策制定機構、執行機構、風(fēng)險監測分析和風(fēng)險管理機構進(jìn)行定位和運行。政策制定機構應是政府、人大等立法機關(guān)。風(fēng)險管理機構應是政府行政機關(guān)，一方面執行有關(guān)法律法規，規范市場(chǎng)秩序，保障企業(yè)合法權益；另一方面開(kāi)展風(fēng)險管理，化解風(fēng)險危機。風(fēng)險監測分析機構應該交由質(zhì)檢技術(shù)機構承擔，收集各方信息，開(kāi)展風(fēng)險分析并出具分析報告，提出風(fēng)險管理的意見(jiàn)建議。

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